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关于解决城市燃气企业与上游供气企业供气范围矛盾的讨论

发布日期:2008-1-25    阅读次数:1603次    来源: 中燃网   

  城市燃气供应企业与上游勘探生产企业,是天然气产业链条上极为重要的两个环节。他们相互依赖,共同发展。上游勘探生产企业掌握开发天然气资源,下游城市燃气供应企业联系着消费者市场,负责用气市场的开拓与零售。中石油一位高管人员曾生动地描述这一关系“没有市场的资源,就是没有价值的资源;没有资源的市场,就不是真正意义上的市场。”在上下游企业的共同努力下,我国天然气行业进入了大发展的时代。“十五”末期,天然气在一次能源消费中的比重将由目前的2.7%提高到4.8%;“十一五”末期将达到6%-8%。
  虽然上下游企业有着诸多共同的利益,但二者由于处于产业链条的不同环节,自身的市场地位、经济实力、监管机制、企业目标、发展战略存在差异,二者在发展过程中产生了一些矛盾,现阶段集中体现在供气范围方面。
  上游企业中石油股份化改造后,在海外资本市场上市,成为自主经营、自负盈亏的经营实体,追求股东收益最大化,形成了利润最大化的价值取向。中石油早就意识到,随着天然气的发展,其以化工原料和工业燃料为主的消费结构将被发电和城市燃气为主的消费结构所替代,由于天然气的主要用户之一是城市燃气,因此,天然气市场的开发将会使原属于城市公用事业的城市燃气逐步成为天然气行业产业链上不可分割的终端环节。中石油开始将天然气产业链向下游延伸。
  中石油的这种做法,违背了城市天然气特许经营的国际惯例;违背了国际上天然气生产与管道经营者与区域性的天然气销售商分别设立的惯例;影响了城市燃气市场秩序、引起价格混乱;进而有可能打乱下游供气企业的发展战略,降低下游企业在资本市场上市融资时的企业价值。对此,我们提出几点看法:
    1 .全行业的垄断不一定能提高上游企业在资本市场上的价值
  中石油的前身是中国石油天然气总公司——中国陆上最主要的石油天然气勘探、开发企业和实际上的垄断者;经过1999年的资产划拨重组,中石油获得了炼油、批发、零售一系列中下游业务,成为上下游一体化和产销一体化的全能型企业。目前中石油掌握了中国绝大部分天然气资源,拥有全部的天然气批发市场、 80%以上的天然气输送市场和超过60%的勘探和开发市场,由其兴建的管道总长在1.1万km以上,占全国天然气管道里程的95%。
  随着中国加入WTO和改革的不断深化,更多其他公司将会进入天然气领域,全行业将涉及到更多公司的利益。中石油这种“既是合作伙伴、竞争对手,又是游戏规则的制定者”的角色,使其他业者不能与其平等竞争。这种垄断性会使交易他方的利益可能受到损害,也不利于形成竞争性市场。
  此外,现行监管方式以行政审批为主要手段,既没有一套与市场经济相适应的法律法规作为依据,也没有现代监管方法,其后果自然是:监管由于缺乏法律依据而带来很大的不确定性,定价机制等方面的缺陷扭曲了市场主体的利益关系。
  对于中石油对国内陆上油气资源与管道网络资源的高度垄断,投资者的第一反应不是“垄断利润”,而是“垄断权能维持多久”的疑问。在许多投资者看来,这不仅不是“正分(plus)”,反而是“负分(minus)”。以中海油为例,其为能获得与国际著名石油公司相当的利润率而自豪,但一位资深投资银行家表示,以垄断地位而获得不过是同样的收益,说明其经营管理实际上是略逊一筹的,所以定价也应较国际同业公司为低。
    2. 上下游企业应共同遵守“以市场换资金”的融资规则
  “以市场换融资”几乎是垄断性国企上市成功的必经之路。中石油重组上市前,国家对国内的油气资源与销售市场进行了完整的分割,中石油获得的完整的经营区域与市场,是其海外上市时吸引投资者的最大价值所在。
  同理,下游燃气企业要通过资本市场自筹资金加快建设与发展,也离不开相对完整、稳定的市场资源。如果任由其他公司瓜分,市场整体资源的价值将大打折扣,在资本市场上融资将举步维艰。
    3 .对上下游企业应平等地实施特许经营
  目前国家对天然气行业的上下游企业都准备特许授权经营。这方面,上游企业先行一步,取得了特许经营权。以中石油为例,在众多场合公开表示并反复强调: “现行的海陆两个石油条例所确定的专营合作方式,已被多年对外合作的实践证实是成功的,符合我国的国情,也被外国石油公司所认可,应当继续坚持。
  既然肯定现行的专营对外合作体制至少在近期内仍然作为我国石油对外合作的主要方式,就应遵循这一合作方式的客观规律,避免三家公司内部的竞争,在相对稳定的地理区域内,分别行使专营权,进行对外合作。这样对保护国家资源有利,便于政府的监督管理,同时也便于外方工作和减少外方风险。
  同理,天然气下游供气企业也将全面实施特许经营,下游企业也有同样的共识与要求,即在相对稳定的地理区域内,分别行使专营权,这对保护国家资源有利,也便于政府的监督管理。
    4 .建立完善监管机制
  在天然气生产和消费高速增长的同时,中国天然气行业还没有形成适应行业发展趋势的现代化市场监管体系,适用于该行业的法律、法规还不健全,这种状况与天然气市场的迅速开拓和发展极不相适应。在部分领域已经造成了一定的混乱,例如在城市燃气输配领域,存在上游供气企业抢先在已规划城市燃气管网建设的区域内重复建设燃气配供管道,发展向当地客户供气的无序竞争现象。由于管道天然气配送兼具有公共服务和自然垄断的特性,而建设城市燃气管网又需要投入大量资金,这种无序的市场竞争现象一方面将会造成缺乏统筹盲目竞争建设,从而导致重复投资和社会资源的浪费,另一方面,反映出城市燃气行业缺乏清晰、合理的监管框架,将严重影响城市燃气企业吸引外部投资,推进股权多元化、商业化运作的目标。
  在这种大的背景下,构建天然气行业的现代监管框架及加速天然气立法进程已经是十分紧迫的问题。走立法先行、监管到位的路子,可以在天然气市场形成的初期就营造一个合理有效的监管环境。对于具有自然垄断特性的城市燃气配送业务而言,意义格外重要。
    5 .建立公正合理的定价机制,不得利用价格歧视进行不正当竞争
  目前我国天然气各种价格均由政府确定,还没有形成市场导向下合理的天然气价格机制,如天然气长输费用所占比例较大,天然气到达城市门站时,价格往往已经达到1.1元/m3—1.3元/m3以上。
  为了促使中国天然气市场的形成和发育,我们认为需要对天然气价格做如下改革:一是实行单一用户、单一结算价格,供需双方以经济合同确定供需数量;二是打破现行气价一定几年不变的模式,在国家监管下,分大化肥、发电、民用等类型确定出厂价定价原则和公式,并根据市场变化适时调整;三是分不同线路确定管输价格;四是允许供需双方根据市场情况在一定幅度内浮动价格;五是加强对天然气长输价格的监管,管输公司将运输商与供应商的职能分开,提供分类服务,禁止利用自身资源优势进行关联交易,利用价格歧视在下游市场进行不正当竞争;六是尽可能地引入竞争机制:鼓励有资质的企业开发天然气,形成多个生产供应商;天然气可以自由买卖,采用竞争性定价。
    6 .开放网络资源,实现互联互通
  在1998年中石油组建之后,掌握了中国绝大部分天然气资源,由其兴建的管道总长在1.1万km以上,占全国天然气管道里程的95%。中石油的这些管道基本上都是自用,不涉及其他企业使用的问题。但做稍为长远的一些分析就会发现,围绕着管道准入问题,矛盾迟早要产生。
  “建管道就是为了卖自己产的气”,这种在计划经济体制下发展起来并早已习惯了的中国石油工业生产方式,与国外天然气工业管输与供气分离的趋向产生了较大差距。中国石化经济技术研究院院长朱煜对此质疑道:“天然气管道就好比高速公路,高速公路的建设和经营企业是通过收费来实现自己的收益的。因此,只要符合上路的条件,谁的车都可以跑,不能说谁修了路就只能走谁的车。”
  以西气东输工程为例,上游气田产品分成以及即将组建的管道合作公司和天然气统一销售公司,中方和外方权益均为55%对45%; 管道运营与天然气销售是“捆绑”在一起推销给消费者的。在这种垄断的态势下,并没有考虑到将来第三方使用管道的问题。
  在某种意义上,“西气东输”这样的长距离管输工程具有不可替代性,很难想象有哪家企业会投巨资再修一条“西气东输”管道。这就带来了一个“使用权”问题——如果管道运营主体和天然气供应主体合一,其他供气企业要使用管道,就有可能受到歧视。
  长距离管道运营的自然垄断特性,导致了市场配置资源的手段失灵。 将管道运营与供气经营分离,区分垄断性的领域与非垄断性的领域,这是实施新型监管的一个前提。
    7 .通过资本市场与特许授权经营,合法进入下游市场
  国际资本市场上有句名言:“不要到沙漠中去找石油,要到股市中去找石油”。我们在这里引申为上游企业要进入下游市场,“不要在管道上找开口,而要在资本市场上找开口”。
  下游管网投资一般高于主干线,是主干线的2倍,西气东输下游城市管网建设需要700亿元至800亿元的投资。上游企业要进入下游市场,完全可以凭借资金优势,通过投资入股、股权收购、兼并重组等方式,有所作为。而不应该利用政府监管不到位的空子,破坏游戏规则,无视特许经营的现状,凭自身的垄断优势抢占地盘。作为下游企业,我们并不拒绝竞争,而是强烈反对不正当竞争。
    8. 下游企业积极争取获得与上游企业平等的市场交易地位
  市场竞争是残酷无情的,特别是在我国社会主义市场经济初级阶段,市场规则不完善,法律法规不健全,监管机构不到位,行政干预色彩浓重的情况下,单靠个别城市燃气企业的力量,无法与上游中石油抗衡,无法保护企业自身正当的权益,无法获得平等的交易条件,只有众多的城市燃气企业一致行动,才能迎接挑战,在市场竞争中占据有利的地位。
  (1)集体与上游企业协商签定《天然气购销原则协议》。
  《天然气购销原则协议》包括:天然气购销方式、天然气的数量、天然气的质量、天然气价格及支付、计量与质量检验、天然气的首次交付时间、信息互通共7个方面的内容。
  (2)通过政府主管部门与协会组织,在天然气价格制定中反映下游企业的正当要求与利益。
  (3)协调一致,配合政府主管部门建立合理适用的监管体制。
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